探析陕西省榆林市“田长制”实施举措
——基于浙江省绍兴市经验借鉴
作者：刘瑞红（榆林市自然资源和规划局榆阳分局）
耕地是农业最基本的生产生活资料，耕地保护关系到国家粮食安全。保障粮食安全，最根本的是保护耕地，关系到经济持续健康发展，关系到农民的长远生计，关系到社会稳定。我国是一个人口众多的农业大国，人均耕地数量少，加之自2020年以来，新冠肺炎全球肆虐，对粮食安全带来了挑战，让我们深刻明白“饭碗牢牢端在自己手里”是粮食安全保障底线。榆林市矿产资源富集，随着高端能源化工基地建设步伐加快，诸多中省重点项目纷纷落户建设，占用耕地现象时有发生，耕地保护任重道远。“田长制”是实现耕地“三位一体”保护、保障我国粮食安全的重要举措，因而进一步研究“田长制”政策内容，分析借鉴获自然资源部通报推广的浙江省绍兴市有关做法，有助于榆林市探索推进“田长制”举措，对榆林市耕地保护及粮食安全保障具有理论及现实意义。
一、“田长制”概述
（一）实施背景及意义
党的十八大以来，习近平总书记多次强调要像保护大熊猫一样保护耕地，严防死守18亿亩耕地红线，对耕地“非农化”、“非粮化”提出新要求。为了遏制耕地违法现象发生，用“长牙齿”的硬措施严禁违法行为发生，解决耕地保护存在的责任不清、监管不全、公众参与不够等问题，中央层面鼓励地方立足实际，探索实行耕地保护“田长制”，以山东省为首最先创新建立基层耕地保护管理制度，之后湖北、广东、四川等省推行“田长制”。
（二）“田长制”概念及特征
1.基本概念
正如在自然资源保护中相继推出的“河长制”、“湖长制”、“林长制”等，“田长制”是以耕地为对象的一种自然资源保护制度，即以切实落实耕地保护数量、质量、生态“三位一体”为目标任务，将行政区划和属地管理为依据划分各级田长，明确耕地保护责任人的职责，采用更早、更严、更有效的保护举措，形成横向到边、纵向到底，全方位、全覆盖、无死角的网格化和精细化耕地保护责任体系。
2.主要特征
“田长制”在组织设立、职责内容、推进方式等方面存在一定特性：一是实施目标明确一致，为坚决防止耕地“非农化”、“非粮化”，切实守住耕地保护红线，保障国家粮食安全；二是构建多级责任体系，进一步夯实各级领导干部对耕地和永久基本农田保护管理责任；三是各地实施方案不同，各地会因地制宜有针对性地推行“田长制”。
（三）“田长制”现状及问题
一是目前“田长制”推行省份多，出台地方性文件多，但国家层面尚未出台指导性文件，也未纳入立法内容，与其他“某长制”相比，其核心内容、组织模式、保障机制等政策模糊、法治力度不够强；二是在部门管理上为自然资源和农业农村部门“双主管”，分别负责保护耕地和耕地“非农化”、“非粮化”，然而在实际工作中两部门职责划分不够明确，造成责任分散、监管弱化；三是“田长制”实施成效未通过科学的指标体系进行测算评价，探索经验总结不够充分，尚未形成科学、管用的工作体系。
二、浙江省绍兴市“田长制”经验借鉴
2018年浙江省绍兴市率先在全省提出建立实施永久基本农田保护“田长制”模式，以越城区为试点以点带面有序推进，在一年时间内迅速实现全市域永久基本农田“田长制”，对耕地保护做出显著贡献，获得自然资源部通报推广。总结分析绍兴市创新举措如下：
（一）建立“1+X”制度模式，实现“田长制”体系化
结合实际，建立了“市统筹、县主责、乡镇负责、村主体落实”的四级“田长制”工作体系，形成一级抓一级、层层抓落实的责任体系，实现管理能效最大化。构建以永久基本农田保护“田长制”为核心，各级田长协商、网格化巡查、补偿激励和民众参与保护等实施政策为支撑的“1+X”制度模式，细化各级田长目标责任，因地制宜制定举措，强化各级监督履职，确保责任夯实到人。
（二）试点先行创新举措，由点及面全市推行
为了高效推行全市域“田长制”，试点先行在越城区出台推行建立属地政府领导的工作专班、安排专项工作经费、纳入耕地保护责任书、接受广大群众监督等一系列措施，成效十分明显，然后由点到面、全面推行，且达到“田长制”模式市域全覆盖，全市划分3095个保护网格责任均能落实到人，牢牢守住了绍兴市永久基本农田数量。
（三）多元共管促长效化，构建基层治理格局
为了让“田长制”在耕地保护中持续发力，切实做到管得住、守得牢的工作要求，进一步优化补偿激励机制，调动基层耕地保护积极性，将“田长制”责任网格基本信息公开，号召全民参与监督激发保护力量，利用国土空间基础信息平台和“三调”最新成果，构建永久基本农田“田长制”保护数据基础信息库，谋划推进“耕地保护田长制应用”多跨场景。
三、推进陕西省榆林市“田长制”举措建议
基于当前陕西省“田长制”推行现状及浙江省绍兴市永久基本农田“田长制”创新经验，榆林市在积极探索推进“田长制”可参考以下几点建议：
（一）因地制宜实施，多部门协调推行
在推行“田长制”时，要充分调研掌握榆林市现行耕地保护现状及存在突出问题和困难，综合考虑榆林农村经济发展、自然资源（耕地禀赋、碎片化、承载力）、生态环境等因素，确定制度核心定位及实施范围。成立以自然资源部门为主，农业、水利、发改、环保、司法等部门为成员的工作专班，多方协商、广泛征求基层意见，共建符合榆林耕地保护实情的“田长制”，配套推行相关的管理监督、考核评估、激励补偿和执法监察等机制。可采取部分区（县）试点先行，以点带面逐步实现全市域覆盖，实施过程中要采取制度评估和鼓励基层实践探索，完善制度设计、丰富制度性成果，有效衔接高标准农田建设、生态保护、农村环境治理、乡村振兴、卫片执法等现行政策，不断释放“田长制”在耕地质量、生态方面保护作用。
（二）优化分级划定，明确各层级责任
榆林市“田长制”分级可以“树杈”分级方式分为市、区（县）、乡镇（街道办）三层，各层田长应为行政主要负责人，市层分为市工作专班、区（县）、乡镇（街道办）三级田长，区（县）层可再分为区（县）工作专班、乡镇（街道办）、村三级，乡镇（街道办）层可再分为乡镇工作专班、村、“网格员”三级，若部分地区管辖范围大、耕地零散度高，可继续在村这一层划分为村专班、“网格员”、农户，一般网格员为村委工作人员、承包大户，可划定1个一级田长，12个二级田长，183个三级田长。
在职责权限方面，每一层一级田长负责指挥、协调、督导二级田长，二级田长负责制定保护政策措施，因地制宜确定目标任务，督导下一级田长履职情况，三级田长负责落实具体工作、汇报工作情况，确保责任层层压实，级级递进。其中上一层级对下一层级督导要根据层别、级别制定不同周期、内容的检查、督查、考核，要重点关注违法用地易发地区，在各层级工作专班要理清“田长制”的制度边界，正确处理榆林耕地保护责任目标考核制度之间关系，科学合理制定下一级职责任务要求，不断根据实际存在问题优化工作任务，形成每一网格地块责任人、职责、耕地属性等基本数据信息库，让每一个田长担好应担的耕地保护责任。
（三）采用奖惩机制，调动参与积极性
为了让“田长制”耕地保护最后一公里作用发挥实效，应制定奖惩机制，构建耕地数量、粮食产量、生态保护、违法占比、整改成效等考核指标体系，严格考核第一层各级田长，侧重考核各个层级一级田长，考核结果要与选拔任用、绩效考评、单位年终目标考核紧密挂钩，各层级二三级田长要不断增强业务本领和巡察能力，对表现突出，成绩优异的田长、“网格员”要给予奖励补助，提高履责积极性。
按照补偿范围、补偿对象及补助标准制定耕地保护补偿机制，对耕地类别实行差异化补助，周期性提高农户耕地保护补贴，激发基层耕地保护积极性。进一步加强公众宣传，在每一网格设置责任信息牌，网格员要主动进户宣传，号召全民共同参与保护耕地，对出现违法现象设置举报直通一级田长热线，对于举报人员可增加“榆林信用”、参加“榆林好人”评选或给予物质奖励。
（四）释放数字红利，全方位保护耕地
科学使用第三次全国国土调查数据，测算各地耕地保有量，衔接国土空间规划，完善农业结构调整，划定永久基本农田控制线，创建耕地资源信息互通平台，构建全面、立体、动态的耕地保护科技支撑体系。充分运用互联网、大数据、无人机、5G等技术，推动耕地保护实现“互联网＋监管”，建立耕地保护智慧监管平台，强化耕地保护全流程动态网格化监管，及时发现存在违法用地现象，探索对城市拓展边界外可恢复地类检测。注重耕地用养结合，实施耕地提质增效，应用退化耕地生态系统修复技术，实现耕地质量有提升、生态有改善。
